Типы документов

Реклама

Партнеры

Решение Челябинского областного суда от 07.05.2015 по делу N 3-291/2015 <Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим подпункта 2 пункта 1 статьи 1 Закона Челябинской области от 29.10.2009 N 488-ЗО "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам на территории Челябинской области">



ЧЕЛЯБИНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 7 мая 2015 г. по делу № 3-291/2015

7 мая 2015 года Челябинский областной суд в составе:
председательствующего судьи Турковой Г.Л. при секретаре Б.,
с участием прокурора Прокуратуры Челябинской области Пустовой Л.П., рассмотрел в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Общества с ограниченной ответственностью "Консул" об оспаривании в части нормативного правового акта и

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Консул" (далее - ООО "Консул") обратилось в суд с заявлением об оспаривании в части нормативного правового акта и просило признать недействующим подпункт 2 пункта 1 статьи 1 Закона Челябинской области от 29 октября 2009 года № 488-ЗО "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам на территории Челябинской области". В обоснование заявленных требований заявитель указал на противоречие оспариваемой нормы подпункту 9 статьи 2 и пунктам 3 и 4 статьи 4 Устава автомобильного транспорта и нарушение оспариваемой нормой прав и законных интересов заявителя, осуществляющего на основании лицензии № *** от 06.09.2012 года и договоров регулярные перевозки пассажиров в городском и пригородном сообщении. Содержащееся в оспариваемой норме понятие межмуниципального маршрута допускает передвижение межмуниципальных маршрутов с остановочными пунктами в границах населенного пункта, тогда как Устав автомобильного транспорта относит к междугородным и пригородным маршрутам перевозки пассажиров от границ населенных пунктов. Представитель заявителя К. в судебном заседании заявленные требования поддержал и просил об их удовлетворении.
Представить Законодательного Собрания Челябинской области Г. с заявлением ООО "Консул" не согласилась и просила отказать в его удовлетворении, ссылаясь на отсутствие противоречия оспариваемой нормы федеральному законодательству или другому законодательству, имеющему большую юридическую силу.
Исследовав материалы дела, выслушав пояснения сторон и заключение прокурора, в котором прокурор указал на отсутствие оснований для удовлетворения заявления ООО "Консул", суд приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.
Согласно статье 13 Гражданского кодекса РФ нормативный правовой акт государственного органа, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица может быть признан судом недействительным.
Согласно пункту "и" статьи 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находятся федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь.
В соответствии с подпунктом 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении.
В соответствии с пунктом 2 статьи 3 Федерального закона от 06.10.1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения по вопросам, не урегулированным федеральным законодательством, до принятия соответствующих федеральных нормативно-правовых актов.
По вопросам, перечисленным в пункте 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты, в том числе региональные программы субъектов Российской Федерации, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (пункт 3.1 названной нормы).
Из приведенных положений федерального законодательства следует, что в исключительном ведении Российской Федерации находятся только вопросы функционирования федерального транспорта и путей сообщения, организация же транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение) относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Совместное ведение предполагает разделение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в порядке ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации и означает, что при отсутствии федерального закона субъект Российской Федерации вправе самостоятельно урегулировать соответствующий вопрос. Следовательно, по предмету совместного ведения субъект Российской Федерации вправе принимать свои законы по вопросам, не урегулированным на уровне Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
В соответствии со ст. 65 Конституции Российской Федерации и ст. 1 Устава (Основного закона) Челябинской области Челябинская область является субъектом РФ, государственная законодательная власть в которой осуществляется законодательным (представительным) органом области - Законодательным Собранием Челябинской области, в компетенцию которого входит принятие законов Челябинской области и внесение в них изменений и дополнений (п. "а" ст. 4, п. 2 ст. 53, пп. "б", "г" п. 1 ст. 55 Устава (Основного закона) Челябинской области).
Составляя предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, вопросы организации транспортных перевозок и транспортного обслуживания регулируются Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. № 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" (далее - Устав автомобильного транспорта), Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 г. № 112 (далее - Правила перевозок пассажиров).
Во исполнение предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий Законодательным Собранием Челябинской области принят оспариваемый Закон Челябинской области от 29 октября 2009 года № 488-ЗО "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам на территории Челябинской области" (далее - Закон Челябинской области от 29 октября 2009 года № 488-ЗО), который действует в настоящее время в редакции Законов Челябинской области от 27.05.2010 года № 585-ЗО, от 26.05.2011 года № 132-ЗО, от 24.11.2011 года № 231-ЗО, от 30.08.2012 года № 360-ЗО, от 30.05.2013 года № 501-ЗО, от 26.03.2014 года № 672-ЗО и от 23.10.2014 года № 44-ЗО). Первоначальный текст оспариваемого Закона опубликован в издании "Южноуральская панорама", № 231, за 14.11.2009 года (спецвыпуск № 38). Законы Челябинской области о внесении изменений в Закон Челябинской области от 29 октября 2009 года № 488-ЗО опубликованы в издании "Южноуральская панорама" соответственно в № 140 от 11.06.2010 года, № 141 от 07.06.2011 года (спецвыпуск № 41), № 298 от 10.12.2011 года (спецвыпуск № 67), № 141 от 15.09.2012 года (спецвыпуск № 34), № 90 от 15.06.2013 года, № 50 от 10.04.2014 года и № 175 от 08.11.2014 года (спецвыпуск № 50).
Как следует из наименования и содержания Закона Челябинской области от 29 октября 2009 года № 488-ЗО, данный правовой акт регулирует отношения, связанные с организацией перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования по межмуниципальным маршрутам, направлен на повышение безопасности дорожного движения и качества транспортного обслуживания населения и, таким образом, имеет целевую направленность, принят по вопросу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в рамках компетенции субъекта РФ в транспортной сфере, предоставленной Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно подпункту 12 пункта 2 статьи 26.3 которого организация транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в межмуниципальном и пригородном сообщении относится к полномочиям именно органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Закон определяет комплекс организационных мероприятий и распорядительных действий в сфере транспортного обслуживания населения и является актом административного законодательства.
В ст. 1 "Основные понятия, используемые в настоящем Законе" Закона Челябинской области от 29 октября 2009 года № 488-ЗО приведены понятия, используемые в данном акте. Согласно подпункту 2 пункта 1 статьи 1 Закона Челябинской области от 29 октября 2009 года № 488-ЗО межмуниципальный маршрут - это маршрут регулярных перевозок, проходящий в пределах границы Челябинской области по территории двух и более муниципальных районов, городских округов или по территории муниципального района и городского округа.
Определяя понятие "межмуниципального маршрута", Законодательное Собрание Челябинской области реализовало право субъекта Российской Федерации осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения по вопросам, не урегулированным федеральным законодательством, до принятия соответствующих федеральных нормативно-правовых актов.
Суд не может согласиться с доводами заявителя о противоречии нормы, содержащейся в подпункте 2 пункта 1 статьи 1 Закона Челябинской области от 29 октября 2009 года № 488-ЗО, федеральному или иному законодательству, имеющему большую юридическую силу, в том числе положениям подпункта 9 статьи 2 и пунктам 3 и 4 статьи 4 Устава автомобильного транспорта.
В силу положений статей 1, 2, 3, 6, 19, 36.1 Устава автомобильного транспорта следует, что отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом, который является частью транспортной системы, регулируются данным Уставом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Уставом автомобильного транспорта и Правилами перевозок пассажиров, утвержденными Правительством Российской Федерации, вопросы организации перевозок по межмуниципальным маршрутам не урегулированы.
В подпункте 9 Устава автомобильного транспорта содержатся основные понятия, используемые в данном Федеральном законе, а именно понятие маршрута регулярных перевозок как маршрута, предназначенного для осуществления перевозок пассажиров и багажа по расписаниям, путь следования транспортных средств от начального остановочного пункта через промежуточные остановочные пункты до конечного остановочного пункта, которые определены в установленном порядке.
Статья 4 Устава автомобильного транспорта раскрывает понятие видов сообщения и предусматривает, что перевозки пассажиров и багажа, грузов осуществляются в городском, пригородном, междугородном, международном сообщении. Перевозки в пригородном сообщении осуществляются между населенными пунктами на расстояние до пятидесяти километров включительно между границами этих населенных пунктов (пункт 3). Перевозки в междугородном сообщении осуществляются между населенными пунктами на расстояние более пятидесяти километров между границами этих населенных пунктов (пункт 4).
Устав автомобильного транспорта, в том числе приведенные заявителем нормы Устава автомобильного транспорта, не содержат и не раскрывают понятия "межмуниципальный маршрут".
Положения ст. 4 Устава автомобильного транспорта, предусматривающие виды перевозок автомобильным транспортом, не означают противоречия оспариваемой нормы федеральному законодательству, поскольку федеральный законодатель использует понятие "межмуниципальное сообщение" в Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 22.11.2008 года № 1734-р и в Государственной программе Российской Федерации "Развитие транспортной системы", утвержденной постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 года № 319, но не раскрывает его содержания.
Суд также приходит к выводу о том, что оспариваемая норма не нарушает прав и законных интересов заявителя. Во всяком случае, каких-либо норм, ограничивающих хозяйственную и экономическую самостоятельность лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, оспариваемая норма не содержит, положения Устава автомобильного транспорта и Правил перевозки пассажиров, предусматривающих осуществление перевозки с посадкой и высадкой пассажиров только в остановочных пунктах по маршруту регулярных перевозок в соответствии с расписаниями, установленными для каждого остановочного пункта, не нарушает.
Довод ООО "Консул", сводящийся к тому, что сформулированное субъектом РФ понятие не соответствует требованиям Устава автомобильного транспорта, несостоятелен.
Интерес ООО "Консул" как перевозчика, осуществляющего перевозку пассажиров по внутригородским маршрутам, исключить из перевозочного процесса на территории города Челябинска перевозчиков, осуществляющих перевозку пассажиров по межмуниципальным маршрутам, остановочные пункты которых совпадают, тем самым увеличить пассажиропоток и, соответственно, прибыль предприятия, не может быть расценен как законный интерес заявителя, поскольку Закон Челябинской области от 29 октября 2009 года № 488-ЗО реализует полномочия по организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и обязанности исполнения социальной функции государства, направлен на повышение безопасности дорожного движения и качества транспортного обслуживания населения.
Суд учитывает, что статья 3 оспариваемого Закона Челябинской области предусматривает демократические процедуры, исключающие возможность произвольного осуществления полномочий по организации межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок, согласование с органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов пути следования транспортного средства и остановочных пунктов по устанавливаемому (изменяемому) межмуниципальному маршруту, проходящему по территориям соответствующих муниципальных образований, согласование с владельцами автовокзалов, автостанций количества рейсов, в том числе в отдельные календарные дни и периоды суток, и категории транспортного средства для осуществления перевозок пассажиров и багажа по устанавливаемому (изменяемому) межмуниципальному маршруту, а также проведение конкурса на право заключения договора об осуществлении перевозок пассажиров и багажа по межмуниципальному маршруту. ООО "Консул" не лишено возможности иным способом реализовать свой коммерческий интерес. При таких обстоятельствах довод заявителя о нарушении оспариваемой нормой прав заявителя как перевозчика, осуществляющего перевозку пассажиров по внутригородским маршрутам, основан на ошибочном применении действующего законодательства.
Суд не может согласиться с доводом заявителя о том, что оспариваемое понятие межмуниципального маршрута позволяет формировать маршрут без точного указания соответствующего автовокзала или автостанции, начала и окончания маршрута, так как оспариваемая норма не устанавливает порядка формирования межмуниципального маршрута и не регулирует гражданско-правовые отношения, возникающие в сфере организации перевозки по конкретным маршрутам.
Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" в целях обеспечения правильного и единообразного применения законодательства при производстве по делам об оспаривании нормативных правовых актов разъяснено, что при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности:
полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы;
форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты;
предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования (пункт 17).
Помимо обстоятельств, указанных в пункте 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48, к обстоятельствам, имеющим значение для разрешения данного дела, относятся: соблюдение существенных положений нормативного правового акта, регулирующих процедуру принятия актов данного вида (наличие кворума и принятие закона большинством голосов от установленного числа депутатов), соблюдение правил введения в действие оспариваемого нормативного правового акта и порядка его опубликования, а также соответствие соблюдения требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия.
Статьей 7 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлен порядок принятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов, в соответствии с которым законы принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов.
Проект закона субъекта Российской Федерации подлежит рассмотрению законодательным (представительным) органом государственной власти не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется соответствующим постановлением.
Заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации проводятся в порядке, установленном регламентом или иным актом, принятым данным органом и устанавливающим порядок его деятельности (п. 12 ст. 4 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").
Порядок рассмотрения законопроектов и принятия законов Челябинской области установлен статьей 46 Устава Челябинской области и главой XII Регламента Законодательного Собрания Челябинской области, утвержденного Постановлением Законодательного Собрания Челябинской области от 25.01.2011 года № 199.
В соответствии с Главой XII Регламента Законодательного Собрания Челябинской области (далее - Регламент) рассмотрение проекта закона, включенного в повестку дня заседания, и его принятие производится в порядке, установленном настоящим Регламентом (пункты 117 - 140).
В соответствии с п. 117, п. 122 Регламента рассмотрение законопроектов, внесенных в Законодательное Собрание Челябинской области, осуществляется не менее чем в двух чтениях и не исключается возможность рассмотрения законопроекта в два чтения (при отсутствии поправок к проекту закона, принятого за основу).
Оспариваемый заявителем Закон Челябинской области от 29 октября 2009 года № 488-ЗО и Законы Челябинской области о внесении в оспариваемый Закон изменений и дополнений приняты на заседании Законодательного Собрания Челябинской области, при наличии необходимого кворума и необходимого числа чтений. За принятие Закона Челябинской области № 488-ЗО и изменяющих его Законов проголосовало большинство депутатов, что подтверждено протоколами заседаний Законодательного Собрания Челябинской области.
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что оспариваемый закон принят Законодательным Собранием Челябинской области по вопросу, отнесенному к ведению субъекта Российской Федерации, в пределах предоставленных ему полномочий, с соблюдением установленных федеральным законодательством требований, условий и порядка регулирования спорных правоотношений.
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу об отказе ООО "Консул" в удовлетворении требований в связи с отсутствием оснований, предусмотренных ч. 2 ст. 253 Гражданского процессуального кодекса РФ, для признания оспариваемой нормы недействительной. Порядок принятия нормативных правовых актов, в частности: полномочия органа на издание нормативных правовых актов и их пределы; форма (вид), в которой орган вправе принимать нормативные правовые акты, предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования соблюдены. Содержание норм оспариваемых Законов Челябинской области не противоречит федеральному законодательству и иному законодательству, имеющему большую юридическую силу, является определенным и не вызывает неоднозначного толкования.
На основании изложенного суд полагает возможным согласиться с доводами представителя Законодательного Собрания Челябинской области о правомерности оспариваемого нормативного правового регулирования.
Руководствуясь статьями 253, 194 - 198 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

обществу с ограниченной ответственностью "Консул" в удовлетворении заявления о признании недействующим подпункта 2 пункта 1 статьи 1 Закона Челябинской области 29.10.2009 года № 488-ЗО "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам на территории Челябинской области" - отказать.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме через Челябинский областной суд.

Председательствующий
Г.Л.ТУРКОВА


------------------------------------------------------------------