Типы документов

Реклама

Партнеры

Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 02.03.2015 по делу N 11-2468/2015 <О частичной отмене решения Верхнеуральского районного суда Челябинской области от 19.12.2014 и об отказе в удовлетворении требований о признании недействующим решения Совета депутатов Карагайского сельского поселения Верхнеуральского района Челябинской области от 13.11.2014 N 179 об отклонении протеста прокурора Верхнеуральского района>



ЧЕЛЯБИНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 2 марта 2015 г. по делу № 11-2468/2015

Судья: Селецкая Е.П.

Судебная коллегия по административным делам Челябинского областного суда в составе:
председательствующего Шигаповой С.В.,
судей Зариповой Ю.С., Загайновой А.Ф.,
при секретаре Бурцеве П.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционной жалобе Совета депутатов Карагайского сельского поселения Верхнеуральского района Челябинской области на решение Верхнеуральского районного суда Челябинской области от 19 декабря 2014 года по заявлению прокурора Верхнеуральского района Челябинской области о признании противоречащим закону и недействующим полностью решение Совета депутатов Карагайского сельского поселения № 176 от 25 сентября 2014 года "О пенсионном обеспечении лиц, замещавших выборные муниципальные должности Карагайского сельского поселения", признании пунктов 4, 5 статьи 29.1 Устава Карагайского сельского поселения противоречащими закону и недействующими, признании решения Совета депутатов Карагайского сельского поселения № 179 от 13 ноября 2014 года об отклонении протеста прокурора района недействующим полностью,
заслушав доклад судьи Шигаповой С.В. об обстоятельствах дела и доводах апелляционной жалобы, выслушав мнения представителя заявителя - председателя Совета депутатов Карагайского сельского поселения Верхнеуральского района Челябинской области - Храмова А.М., прокурора Минкиной Л.В.,

установила:

прокурор Верхнеуральского района Челябинской области обратился в суд с заявлением в интересах Российской Федерации, неопределенного круга лиц о признании противоречащим закону и недействующим полностью решения Совета депутатов Карагайского сельского поселения № 176 от 25 сентября 2014 года "О пенсионном обеспечении лиц, замещавших выборные муниципальные должности Карагайского сельского поселения", признании пунктов 4, 5 статьи 29.1 Устава Карагайского сельского поселения противоречащими закону и недействующими, признании решения Совета депутатов Карагайского сельского поселения № 179 от 13 ноября 2014 года об отклонении протеста прокурора района недействующим полностью.
В обоснование заявленных требований указано на то, что прокуратурой района по результатам проведения экспертизы нормативно-правовых актов Совета депутатов Карагайского сельского поселения - решения № 176 от 25 сентября 2014 года "О пенсионном обеспечении лиц, замещавших выборные муниципальные должности Карагайского сельского поселения"; пунктов 4, 5 статьи 29.1 Устава Карагайского сельского поселения выявлены нарушения закона. 20 октября 2014 года и 7 ноября 2014 года прокурором в адрес Совета депутатов Карагайского сельского поселения принесены протесты. В добровольном порядке Совет депутатов Карагайского сельского поселения устранить выявленные нарушения отказывается. Оспариваемыми нормами предусмотрены дополнительные гарантии лицам, замещавшим выборные должности, вместе с тем данные выплаты установлены не в связи с осуществлением полномочий, а на период, когда данные лица уже утратили статус выборных лиц.
Помощник прокурора Верхнеуральского района - Кудобаева А.А. в судебном заседании заявленные требования поддерживала, ссылаясь на изложенные в заявлении обстоятельства.
Представители Совета депутатов Карагайского сельского поселения Верхнеуральского района Челябинской области (далее - Совет депутатов Карагайского сельского поселения) глава администрации Храмов А.М., действующий на основании устава Карагайского сельского поселения, Прохорова О.В., действующая на основании доверенности, в судебном заседании с требованиями прокурора не соглашались.
Суд постановил решение об удовлетворении заявленных прокурором требований. Признал противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу решение Совета депутатов Карагайского сельского поселения № 176 от 25 сентября 2014 года "О пенсионном обеспечении лиц, замещавших выборные муниципальные должности Карагайского сельского поселения"; признал пункты 4, 5 статьи 29.1 Устава Карагайского сельского поселения противоречащими федеральному законодательству и не действующими со дня вступления решения суда в законную силу; признал решение Совета депутатов Карагайского сельского поселения № 179 от 13 ноября 2014 года об отклонении протеста прокурора района недействующим полностью.
В апелляционной жалобе Совет депутатов Карагайского сельского поселения просит решение отменить. В обоснование доводов жалобы указывает на то, что федеральным законодательством предоставлено право органам местного самоуправления регулировать своими нормативными актами отношения, связанные с пенсионным обеспечением граждан-депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, которые устанавливаются Уставом муниципального образования за счет собственных средств местного бюджета. Обращает внимание на то, что изменения и дополнения в пункты 4, 5 статьи 29 Устава внесены решением Совета депутатов № 161 от 10 апреля 2014 года, зарегистрированного управлением Министерства юстиции РФ по Челябинской области 17 июня 2014 года, однако прокурором данное решение не оспаривается. Считает, что решение Совета депутатов № 179 от 13 ноября 2014 года об отклонении протеста прокурора не может быть признано противоречащим закону, поскольку издано в соответствии с регламентом Совета депутатов в пределах полномочий представительного органа.
Представитель заявителя - председатель Совета депутатов Карагайского сельского поселения - Храмов А.М. в судебном заседании апелляционной инстанции доводы жалобы поддержал, сославшись на изложенные в ней обстоятельства.
Прокурор Минкина Л.В. в судебном заседании апелляционной инстанции возражала против удовлетворения доводов жалобы, полагая о законности постановленного по делу решения и необходимости отмены его в части признания недействующим решения Совета депутатов Карагайского сельского поселения № 179 от 13 ноября 2014 года об отклонении протеста прокурора ввиду того, что указанное решение не является нормативно-правовым актом и не может быть оспорено в судебном порядке.
Обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, проверив материалы дела в полном объеме, выслушав мнения сторон по делу, судебная коллегия находит решение суда первой инстанции подлежащим отмене в части.
Согласно части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Судом установлено и следует из материалов дела, решением Совета депутатов Карагайского сельского поселения от 3 февраля 2006 года № 45 принят Устав Карагайского сельского поселения, зарегистрированный в Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Уральскому Федеральному округу 15 марта 2006 года.
Решением Совета депутатов Карагайского сельского поселения от 11 августа 2008 года № 111 Устав поселения был дополнен статьей 29.1 Гарантии осуществления полномочий главы Карагайского сельского поселения. Изменения и дополнения в Устав были зарегистрированы 8 сентября 2008 года.
Решениями Совета депутатов Карагайского сельского поселения от 25 октября 2012 года № 97, от 10 апреля 2014 года № 161 внесены изменения в Устав поселения, в том числе и в статью 29.1.
Согласно пункту 4 статьи 29.1 Устава Главе Карагайского сельского поселения за счет средств местного бюджета выплачивается назначенная ему заработная плата (с учетом индексации) до устройства на новое место службы (работы), но не более трех месяцев после освобождения его от должности, в случаях: истечения срока полномочий и неизбрания на должность на новый срок полномочий; прекращения полномочий органа местного самоуправления; преобразования муниципального образования; отставки по собственному желанию, если выборное должностное лицо местного самоуправления осуществляло полномочия не менее одного года.
Пункт 5 статьи 29.1 Устава предусматривает, что гражданин Российской Федерации, замещавший должность выборного должностного лица сельского поселения при выходе на пенсию, имеет право на выплачиваемую за счет средств местного бюджета ежемесячную доплату к трудовой пенсии, назначенной в соответствии с Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" либо досрочно оформленной в соответствии с Законом РФ "О занятости населения в Российской Федерации". Условия, порядок назначения и выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии устанавливаются муниципальными правовым актом Совета депутатов.
Советом депутатов Карагайского сельского поселения принято решение № 176 от 25 сентября 2014 года "О пенсионном обеспечении лиц, замещавших выборные муниципальные должности Карагайского сельского поселения", которым утверждено положение о назначении ежемесячной выплаты лицам, замещавшим выборные муниципальные должности Карагайского сельского поселения. Указанное решение вступает в законную силу с 1 января 2015 года и подлежит обнародованию. Утвержденным данным решением положением определен порядок и условия назначения, перерасчета размера, выплаты (приостановления, возобновления, прекращения) ежемесячной доплаты к трудовой пенсии лицам, замещавшим выборные муниципальные должности Карагайского сельского поселения.
Ежемесячная доплата к трудовой пенсии назначается лицам, замещавшим выборные муниципальные должности Карагайского сельского поселения на постоянной основе, после достижения ими пенсионного возраста (пункт 2).
Ежемесячная доплата к трудовой пенсии по выборной должности главы Карагайского сельского поселения устанавливается в размере 30 % денежного вознаграждения по замещаемой должности на момент увольнения с должности, при осуществлении выборным лицом полномочий в течение двух полных и более сроков (пункт 7).
Удовлетворяя требования прокурора о признании противоречащими закону и недействующими решение Совета депутатов Карагайского сельского поселения № 176 от 25 сентября 2014 года "О пенсионном обеспечении лиц, замещавших выборные муниципальные должности Карагайского сельского поселения", и пункты 4, 5 статьи 29.1 Устава Карагайского сельского поселения, суд первой инстанции исходил из того, что федеральным законодательством не урегулирован вопрос предоставления гарантий депутатам, членам выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления.
С такими выводами суда первой инстанции находит необходимым согласиться Судебная коллегия, поскольку они основаны на нормах действующего законодательства, регулирующего возникшие правоотношения, сделаны на основании всестороннего исследования представленных сторонами доказательств в совокупности с обстоятельствами настоящего гражданского дела по правилам статьи 67 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно статье 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Статьей 53 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" и статьей 86 Бюджетного кодекса РФ регламентировано, что расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе.
Действительно, выборные должностные лица местного самоуправления имеют публично-правовой статус, правовая природа которого обусловлена осуществлением народом своей власти через орган местного самоуправления, следовательно, отношения, возникающие в связи с избранием лица на муниципальную должность, по своему характеру отличаются от трудовых отношений.
Указанная позиция согласуется с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении № 15-П от 27 июня 2013 года по делу о проверке конституционности положений частей 3 и 10 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ и пункта 3 части 1 статьи 83 Трудового кодекса Российской Федерации.
Между тем, федеральный законодатель, наделяя субъект органа местного самоуправления нормотворческими полномочиями, одновременно определил объемы и границы их осуществления.
В частности, статьей 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации определен принцип самостоятельности бюджетов, согласно которому недопустимо установление расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств.
Таким образом, реализация органом местного самоуправления своих полномочий зависит от уровня доходов бюджета данного муниципального образования.
Применительно к рассматриваемым правоотношениям, реализация принципа самостоятельности бюджетов выражается в недопустимости установления органами местного самоуправления расходных обязательств, исполнение которых не будет обеспечено собственными средствами бюджета.
Важным показателем социально-экономического положения региона является уровень сбалансированности бюджета.
Как усматривается из материалов дела, бюджетом Верхнеуральского муниципального района предусмотрено распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из районного фонда поддержки поселений, в том числе и Карагайского сельского поселения на 2014, 2015, 2016 годы.
Поскольку Карагайского сельского поселения является дотационным, установление дополнительных гарантий указанным лицам, противоречит принципам самостоятельности и сбалансированности бюджетов, не обеспечивает баланс частных и публичных интересов и противоречит требованиям названного федерального законодательства.
Проанализировав в системном единстве указанные положения закона, судебная коллегия полагает, что суд первой инстанции обоснованно удовлетворил заявленные прокурором требования, поскольку установление дополнительных гарантий указанным лицам, противоречит принципам самостоятельности и сбалансированности бюджетов, не обеспечивает баланс частных и публичных интересов и противоречит требованиям названного федерального законодательства.
При этом, судебная коллегия не может согласиться с выводом суда первой инстанции о необходимости удовлетворения требований прокурора в части признания недействующим решения Совета депутатов Карагайского сельского поселения № 179 от 13 ноября 2014 года об отклонении протеста прокурора района, поскольку указанное решение не отвечает признакам нормативно-правового акта и не может являться самостоятельным предметом судебного обжалования в рамках главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
Указанное решение является актом реагирования на требование прокурора по проверке нормотворчества законодательного органа Карагайского сельского поселения Верхнеуральского района Челябинской области, не порождает прав и обязанностей для неопределенного круга лиц, в связи с чем, не могло быть признано судом первой инстанции противоречащим требованиям действующего федерального законодательства, поскольку ничему не противоречит.
Таким образом, судебная коллегия приходит к выводу о необходимости отмены решения суда в указанной части с принятием нового решения об отказе в удовлетворении требования прокурора в части признания недействующим решения Совета депутатов Карагайского сельского поселения № 179 от 13 ноября 2014 года об отклонении протеста прокурора района.
Доводы апелляционной жалобы о том, что прокурором района не обжаловано решение Совета депутатов № 161 от 10 апреля 2014 года, которым внесены изменения и дополнения в пункты 4, 5 статьи 29.1 Устава, не влекут отмену судебного решения, поскольку правильные выводы суда не опровергают, направлены на иное субъективное толкование заявителем норм права, регулирующих возникшие правоотношения.
Оценивая доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия находит их несостоятельными, поскольку юридического значения для проверки законности судебного акта не имеют, кроме того при рассмотрении дела по существу судом учтены все обстоятельства, имеющие значение для разрешения настоящего дела.
По результатам исследования имеющихся в деле доказательств, доводов апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к выводу, что принимая оспариваемое решение, суд первой инстанции законно и обоснованно исходил из имеющихся в деле доказательств, спорным отношениям дана надлежащая правовая оценка.
Решение суда первой инстанции соответствует обстоятельствам дела, отвечает требованиям закона, нарушений норм материального и процессуального права, влекущих безусловную отмену решения, судом не допущено, доводы апелляционной жалобы не опровергают правильность выводов суда и не могут служить основанием для его отмены по изложенным выше мотивам.
Судом первой инстанции при рассмотрении настоящего дела по существу правильно определены и установлены обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, им дана надлежащая правовая оценка с учетом норм права, регулирующих возникшие правоотношения, в результате чего постановлено законное и обоснованное решение, не подлежащее отмене по доводам апелляционной жалобы.
Нарушений судом первой инстанции норм процессуального права, влекущих безусловную отмену состоявшегося по делу решения, допущено не было.
Руководствуясь статьями 327, 327.1, 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Челябинского областного суда

определила:

решение Верхнеуральского районного суда Челябинской области от 19 декабря 2014 года отменить в части признания недействующим решения Совета депутатов Карагайского сельского поселения № 179 от 13 ноября 2014 года об отклонении протеста прокурора района.
Принять в этой части новое решение об отказе в удовлетворении требований прокурора.
В остальной части решение Верхнеуральского районного суда Челябинской области от 19 декабря 2014 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Совета депутатов Карагайского сельского поселения Верхнеуральского района Челябинской области - без удовлетворения.

Председательствующий
Судьи


------------------------------------------------------------------